Реформа, яку давно чекали, або Як змінюється управління комунальними підприємствами
Народний депутат України Олексій Мовчан розглядає новий законопроєкт №15121, який має на меті реформувати управління комунальними підприємствами в Україні, покращуючи їхнє фінансове становище та підвищуючи ефективність.
У сучасному українському суспільстві існує типова проблема: комунальні підприємства, які надають послуги, такі як водопостачання, перебувають у стані збитковості протягом тривалого часу. Наприклад, у вашому місті може бути водоканал, який вже п'ять років не приносить прибутку. Директора цього підприємства призначає міський голова без жодного конкурсу, а наглядової ради, яка могла б контролювати його діяльність, просто немає. В результаті, бюджет міста щороку витрачає кошти, які могли б піти на інші важливі потреби, такі як дороги чи школи, на покриття збитків цього підприємства, яке фактично ніхто не управляє належним чином.
Україна вже давно усвідомлює, що її комунальний сектор є серйозною проблемою. Але усвідомлення само по собі не є достатнім; необхідно вжити заходів для виправлення ситуації. Саме для цього був зареєстрований новий законопроєкт №15121 у Верховній Раді, який має на меті змінити цю ситуацію на краще.
Важливо зазначити, що цей законопроєкт не є локальною ініціативою, спрямованою на наведення порядку в окремих містах. Це частина більш широкої трансформації, оскільки Україна взяла на себе зобов'язання перед Європейським Союзом та Організацією економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) наблизити управління публічними підприємствами до міжнародних стандартів. Корпоративне врядування в комунальному секторі є одним із ключових елементів цього курсу.
Комунальні підприємства в Україні охоплюють широкий спектр послуг: це водоканали, теплокомуненерго, підприємства з вивезення сміття та міський транспорт. Засновниками цих підприємств є територіальні громади, районні та обласні ради. Більшість з цих підприємств знаходяться у комунальній власності, обслуговують мільйони людей і мають пряму залежність від місцевих бюджетів.
Однак, управління цими підприємствами часто відбувається так, ніби вони є приватними компаніями 1990-х років. Директори призначаються без конкурсу, без кваліфікаційних вимог і без незалежної оцінки. Наглядові ради практично відсутні: на сьогоднішній день вони існують лише в окремих містах, таких як Київ, Львів, Миколаїв і Житомир. І навіть там ситуація виглядає досить абсурдно: у Житомирі всі члени наглядових рад комунальних підприємств є місцевими депутатами, а деякі з них ще й самі є директорами цих підприємств, що створює конфлікт інтересів.
Публічна фінансова звітність для комунальних підприємств не є обов'язковою. Лише близько 35% з них звітують на платформі E-Data, а 60% взагалі не надають жодної публічної звітності. Відсутність стратегічного планування призводить до хронічної збитковості, яку покривають з місцевих бюджетів. Це не є винятком, а стало нормою.
Діючі законодавчі акти регулюють діяльність комунальних підприємств фрагментарно: частково з Цивільного кодексу, частково з закону про місцеве самоврядування, а також з локальних рішень рад. Відсутність єдиних правил призводить до плутанини та неефективності.
Існує спокуса сприймати цю проблему як організаційну, вважаючи, що потрібно просто «краще керувати». Але насправді йдеться про структурні викривлення, які призводять до трьох типів системних наслідків.
У січні 2025 року набрав чинності Закон № 4196-IX, який запустив процес корпоратизації комунальних підприємств, що дозволяє їх перетворення на господарські або непідприємницькі товариства. Це був важливий крок, оскільки для непідприємницьких товариств, де єдиним засновником є громада, вже встановлено обов'язкові вимоги до корпоративного управління. Однак для підприємств, які залишаються у формі комунальних, обов'язкових стандартів недостатньо.
Новий законопроєкт формує ефективну модель управління юридичними особами комунальної форми власності, базуючись на елементах корпоративного врядування. Формально це відповідає зобов'язанням України за Угодою про асоціацію з ЄС щодо поступового наближення до правил і рекомендацій Євросоюзу у сфері корпоративного управління. Але не менш важливим стандартом є Керівні принципи ОЕСР щодо корпоративного управління державними підприємствами, які є міжнародним еталоном у цій сфері. Саме їхня логіка пронизує ключові механізми закону: незалежні наглядові ради, конкурсний відбір керівників, зовнішній аудит, внутрішній комплаєнс та прозора звітність.
ОЕСР прямо вказує, що публічні підприємства не повинні використовуватися як канали політичного фінансування, патронажу чи особистого збагачення. Для цього потрібні не лише заклики до доброчесності, а й структурні запобіжники, які намагається запровадити цей законопроєкт.
Центральним механізмом реформи є впровадження обов'язкових елементів корпоративного управління для комунальних підприємств, спільних комунальних підприємств і господарських товариств з часткою комунальної власності понад 50%. Ці підприємства повинні відповідати критеріям, затвердженим відповідною радою. Критерії великого підприємства визначені Законом «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність»: балансова вартість активів понад 20 млн євро, дохід понад 40 млн євро або більше 250 працівників. Таким підприємствам доведеться запровадити чотири обов'язкові інструменти.
Для громад, районних і обласних рад, які є засновниками комунальних підприємств або господарських товариств з часткою комунальної власності понад 50%, запроваджується політика комунальної власності. Це стратегічний документ, що визначає, навіщо громаді взагалі утримувати те чи інше підприємство, яку роль воно відіграє, як класифікується і яких результатів від нього очікують. Політика розробляється з урахуванням стратегії розвитку громади, затверджується за результатами громадських слухань і переглядається не рідше ніж раз на три роки.
На основі цієї політики щороку затверджується лист очікувань власника — конкретні фінансові й нефінансові цілі на рік. Це можуть бути зниження збитковості, оновлення певного відсотка мережі, скорочення кількості аварій, вихід на операційну беззбитковість до визначеної дати. Без такого листа у підприємства немає публічних зобов'язань перед громадою, і немає чого оцінювати за підсумками року.
Один із найважливіших аспектів законопроєкту №15121 — чіткий розподіл повноважень між різними рівнями управління. Містка Рада як власник затверджує статут, порядок відбору керівників і незалежних членів наглядових рад, що є критично важливим для забезпечення прозорості та підзвітності в управлінні комунальними підприємствами.