Reform, auf die lange gewartet wurde: Wie sich das Management kommunaler Unternehmen verändert

In der modernen ukrainischen Gesellschaft gibt es ein typisches Problem: Kommunale Unternehmen, die Dienstleistungen wie die Wasserversorgung anbieten, sind seit langer Zeit defizitär. Ein Beispiel dafür ist ein Wasserversorgungsunternehmen in Ihrer Stadt, das seit fünf Jahren keinen Gewinn mehr erwirtschaftet. Der Direktor dieses Unternehmens wird vom Bürgermeister ohne jeglichen Wettbewerb ernannt, und es gibt keinen Aufsichtsrat, der seine Aktivitäten kontrollieren könnte. Infolgedessen gibt die Stadtverwaltung jährlich Gelder aus, die für andere wichtige Bedürfnisse wie Straßen oder Schulen verwendet werden könnten, um die Verluste dieses Unternehmens zu decken, das faktisch von niemandem ordnungsgemäß verwaltet wird.

Die Ukraine hat seit langem erkannt, dass ihr kommunaler Sektor ein ernsthaftes Problem darstellt. Doch das Bewusstsein allein reicht nicht aus; es müssen Maßnahmen ergriffen werden, um die Situation zu verbessern. Aus diesem Grund wurde der neue Gesetzesentwurf Nr. 15121 im Obersten Rat registriert, der darauf abzielt, diese Situation zum Besseren zu wenden.

Es ist wichtig zu betonen, dass dieser Gesetzesentwurf keine lokale Initiative ist, die darauf abzielt, in einzelnen Städten Ordnung zu schaffen. Er ist Teil einer umfassenderen Transformation, da die Ukraine sich verpflichtet hat, die Unternehmensführung öffentlicher Unternehmen an internationale Standards anzupassen, sowohl gegenüber der Europäischen Union als auch gegenüber der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Die Unternehmensführung im kommunalen Sektor ist ein zentrales Element dieses Kurses.

Die kommunalen Unternehmen in der Ukraine decken ein breites Spektrum an Dienstleistungen ab: Dazu gehören Wasserversorgungsunternehmen, Heizungs- und Energiedienstleister, Abfallentsorgungsunternehmen und der öffentliche Nahverkehr. Die Gründer dieser Unternehmen sind territoriale Gemeinschaften sowie Bezirks- und Regionalräte. Die meisten dieser Unternehmen befinden sich im kommunalen Besitz, bedienen Millionen von Menschen und sind direkt von den kommunalen Haushalten abhängig.

Allerdings erfolgt das Management dieser Unternehmen oft so, als ob sie private Firmen aus den 1990er Jahren wären. Direktoren werden ohne Wettbewerb, ohne Qualifikationsanforderungen und ohne unabhängige Bewertung ernannt. Aufsichtsräte sind praktisch nicht vorhanden: Bis heute existieren sie nur in einigen Städten wie Kiew, Lwiw, Mykolajiw und Schytomyr. Selbst dort erscheint die Situation ziemlich absurd: In Schytomyr sind alle Mitglieder der Aufsichtsräte kommunaler Unternehmen lokale Abgeordnete, und einige von ihnen sind sogar selbst Direktoren dieser Unternehmen, was zu einem Interessenkonflikt führt.

Die öffentliche Finanzberichterstattung für kommunale Unternehmen ist nicht verpflichtend. Nur etwa 35 % von ihnen berichten auf der Plattform E-Data, während 60 % überhaupt keine öffentliche Berichterstattung bereitstellen. Das Fehlen strategischer Planung führt zu chronischen Defiziten, die aus den kommunalen Haushalten gedeckt werden. Dies ist keine Ausnahme, sondern zur Norm geworden.

Die bestehenden gesetzlichen Regelungen regeln die Tätigkeit kommunaler Unternehmen fragmentarisch: teilweise aus dem Bürgerlichen Gesetzbuch, teilweise aus dem Gesetz über die lokale Selbstverwaltung sowie aus lokalen Ratsbeschlüssen. Das Fehlen einheitlicher Regeln führt zu Verwirrung und Ineffizienz.

Es besteht die Versuchung, dieses Problem als organisatorisch zu betrachten, indem man annimmt, dass man einfach „besser verwalten“ müsse. In Wirklichkeit handelt es sich jedoch um strukturelle Verzerrungen, die zu drei Arten von systemischen Folgen führen.

Im Januar 2025 trat das Gesetz Nr. 4196-IX in Kraft, das den Prozess der Corporatization kommunaler Unternehmen einleitete, wodurch deren Umwandlung in wirtschaftliche oder nichtwirtschaftliche Gesellschaften ermöglicht wird. Dies war ein wichtiger Schritt, da für nichtwirtschaftliche Gesellschaften, deren alleiniger Gründer die Gemeinde ist, bereits verbindliche Anforderungen an die Unternehmensführung festgelegt wurden. Für Unternehmen, die in kommunaler Form verbleiben, sind jedoch die verbindlichen Standards unzureichend.

Der neue Gesetzesentwurf schafft ein effektives Modell für die Verwaltung juristischer Personen in kommunalem Eigentum, basierend auf Elementen der Unternehmensführung. Formal entspricht dies den Verpflichtungen der Ukraine aus dem Assoziierungsabkommen mit der EU hinsichtlich der schrittweisen Annäherung an die Regeln und Empfehlungen der Europäischen Union im Bereich der Unternehmensführung. Aber nicht weniger wichtig ist der OECD-Leitfaden für die Unternehmensführung öffentlicher Unternehmen, der als internationales Maßstab in diesem Bereich gilt. Deren Logik durchdringt die zentralen Mechanismen des Gesetzes: unabhängige Aufsichtsräte, Auswahlverfahren für Führungskräfte, externe Audits, internes Compliance-Management und transparente Berichterstattung.

Die OECD weist ausdrücklich darauf hin, dass öffentliche Unternehmen nicht als Kanäle für politische Finanzierung, Patronage oder persönliche Bereicherung genutzt werden dürfen. Dazu sind nicht nur Aufrufe zur Integrität erforderlich, sondern auch strukturelle Schutzmaßnahmen, die dieser Gesetzesentwurf zu implementieren versucht.

Das zentrale Element der Reform ist die Einführung verbindlicher Elemente der Unternehmensführung für kommunale Unternehmen, gemeinschaftliche kommunale Unternehmen und wirtschaftliche Gesellschaften mit einem kommunalen Eigentumsanteil von über 50 %. Diese Unternehmen müssen den von der zuständigen Gemeinde genehmigten Kriterien entsprechen. Die Kriterien für große Unternehmen sind im Gesetz „Über Buchhaltung und Finanzberichterstattung“ festgelegt: Bilanzsumme der Vermögenswerte über 20 Millionen Euro, Einnahmen über 40 Millionen Euro oder mehr als 250 Beschäftigte. Solche Unternehmen müssen vier verbindliche Instrumente einführen.

Für Gemeinden, Bezirks- und Regionalräte, die Gründer kommunaler Unternehmen oder wirtschaftlicher Gesellschaften mit einem kommunalen Eigentumsanteil von über 50 % sind, wird eine Politik des kommunalen Eigentums eingeführt. Dies ist ein strategisches Dokument, das festlegt, warum die Gemeinde überhaupt ein bestimmtes Unternehmen betreiben möchte, welche Rolle es spielt, wie es klassifiziert wird und welche Ergebnisse von ihm erwartet werden. Die Politik wird unter Berücksichtigung der Entwicklungsstrategie der Gemeinde entwickelt, nach den Ergebnissen öffentlicher Anhörungen genehmigt und mindestens alle drei Jahre überprüft.

Auf der Grundlage dieser Politik wird jährlich ein Erwartungsschreiben des Eigentümers genehmigt – spezifische finanzielle und nicht-finanzielle Ziele für das Jahr. Dazu können die Senkung der Defizite, die Erneuerung eines bestimmten Prozentsatzes des Netzes, die Verringerung der Anzahl von Unfällen oder das Erreichen der operativen Rentabilität bis zu einem festgelegten Datum gehören. Ohne ein solches Schreiben hat das Unternehmen keine öffentlichen Verpflichtungen gegenüber der Gemeinde, und es gibt nichts, was am Ende des Jahres bewertet werden könnte.

Einer der wichtigsten Aspekte des Gesetzesentwurfs Nr. 15121 ist die klare Verteilung der Befugnisse zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen. Der Stadtrat als Eigentümer genehmigt die Satzung, das Verfahren zur Auswahl von Führungskräften und unabhängigen Mitgliedern der Aufsichtsräte, was entscheidend für die Gewährleistung von Transparenz und Rechenschaftspflicht im Management kommunaler Unternehmen ist.